Il gioco d’azzardo nell’Unione Europea

Dopo aver trattato nell’articolo precedente i concetti e le problematiche di fondo del “gioco d’azzardo”, esaminiamo ora il fenomeno nella sua disciplina in seno all’Unione Europea. Ai sensi del diritto comunitario, i servizi di gioco d’azzardo rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 56 del T.F.U.E. e sono quindi disciplinati dalle norme sulla prestazione dei servizi, come statuito nella causa Schindler (n. C-275/92) in cui la Corte di Giustizia Europea ha stabilito, per la prima volta, che la fornitura e l’uso di offerte transfrontaliere di gioco d’azzardo costituisce un’attività economica rientrante nell’ambito di applicazione del Trattato.
Il citato principio è stato, poi, ribadito nella successiva causa Gambelli (n. C-243/01) ove altresì si è stabilito che ove la normativa nazionale impedisca di offrire servizi di gioco d’azzardo on-line ai consumatori stabiliti in altro Stato membro, o ne ostacoli la libertà di ricevere o di beneficiare tali servizi, tale comportamento è contrario ai principi comunitari costituendo una limitazione indebita alla libera prestazione dei medesimi. All’opposto, uniche restrizioni ammesse, nel rispetto del principio di sussidiarietà, sono quelle poste a presidio di un interesse pubblico, ovvero le misure eccezionali secondo quanto previsto dagli articoli 51 e 52 del TFUE.
Per consolidata elaborazione giurisprudenziale della Corte di Giustizia Europea, si considera interesse pubblico:

  • la tutela dei consumatori (per prevenire pratiche fraudolente e fenomeni di gioco d’azzardo problematico);

  • l’ordine pubblico (per prevenire le frodi e le pratiche sleali ai danni dei consumatori e degli operatori scongiurando i pericoli connessi alle “lotterie truffa”, al “furto di identità” e alla “manipolazione dei risultati”);

  • la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività illecite (con la precisazione che la terza direttiva sul riciclaggio è applicabile al settore finanziario, nonché ad altri settori, compresi i casinò).

Per quanto riguarda il diritto derivato UE, anche se i servizi di gioco d’azzardo non ricevono una disciplina ad hoc e siano esclusi da specifici atti giuridici orizzontali (quali la direttiva sui servizi n. 2006/123/CE o la direttiva sul commercio elettronico n. 2000/31/CE), essi sono nondimeno soggetti a una serie di specifiche disposizioni settoriali. In particolare si richiamano i seguenti testi normativi che hanno, a vario titolo, contribuito a delimitare e definire l’ambito del “gioco d’azzardo”: la direttiva sui servizi di media audiovisivi (n. 2010/13/UE), la direttiva sulle pratiche commerciali sleali (n. 2005/29/CE), la direttiva sulla vendita a distanza (n. 97/7/CE), il regolamento sul riciclaggio di proventi di attività criminose (n. 1889/2005/CE), la direttiva sulla protezione dei dati personali (n. 95/46/CE), la direttiva relativa alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (n. 2002/58/CE) e la direttiva relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto (n. 2006/112/CE).
La definizione di attività di gioco d’azzardo, esistente da lunga data nel diritto derivato UE e adottata dalla Commissione Europea negli studi e valutazioni svolti, è la medesima invocata per escludere i servizi dall’applicazione della direttiva sul commercio elettronico, combinata con la n. 98/34/CE,sicchè:
per “servizio di gioco d’azzardo on-line” si intende un servizio che implica una posta pecuniaria in giochi dipendenti dalla fortuna, comprese le lotterie e le scommesse, forniti a distanza, mediante strumenti elettronici e su richiesta del singolo destinatario di servizi.
Preso atto della forte espansione del fenomeno, grande attenzione viene posta dalle istituzioni comunitarie ad alcune problematiche quali i servizi di marketing e di pagamento utilizzati dagli operatori per incoraggiare o facilitare il gioco d’azzardo on-line che risultano disciplinati dal diritto derivato.
In merito alle comunicazioni commerciali dirette a promuovere i servizi e i prodotti si segnalano i seguenti strumenti:

  • pubblicità televisiva;

  • pubblicità a mezzo stampa scritta;

  • comunicazioni commerciali on-line;

  • promozioni commerciali (quali i bonus di iscrizione e di deposito, l’accredito di una somma di denaro sul conto del giocatore all’atto dell’apertura del conto o l’aggiunta di fondi supplementari ai depositi effettuati da un cliente già registrato, tutte iniziative dirette a incoraggiare la fedeltà dei clienti e a stimolare azioni competitive a breve termine soggiacenti alle direttive sulle pratiche commerciali sleali, sulla protezione dei dati e sulla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche);

  • marketing diretto (trattasi di comunicazioni – effettuate tramite e-mail, o sms – agli utenti registrati allo scopo di informare i medesimi e conservarne la fiducia che sono disciplinate dalle direttive sulla vendita a distanza, sulle pratiche commerciali sleali,sulla protezione dei dati personali e sulla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche);

  • accordi di sponsorizzazione (si intende l’accordo commerciale con cui uno sponsor fornisce contrattualmente un finanziamento o altre forme di sostegno al fine di associare la sua immagine, i suoi marchi, prodotti o servizi all’oggetto sponsorizzato in cambio del diritto di promuovere l’associazione);

  • comunicazioni commerciali indirette (trattasi di banner on-line e pop-up presenti su siti che non sono di gioco d’azzardo, ma sono destinati a reindirizzare il traffico verso i servizi di gioco d’azzardo on-line e che soggiaciono alle direttive sulle pratiche commerciali sleali, sulla protezione dei dati personali e sulla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche).

Per quanto riguarda i servizi di pagamento on-line, di distribuzione delle vincite e di identificazione del cliente, in attesa di servizi di micro-pagamento a distanza efficaci, gli operatori di gioco d’azzardo on-line chiedono di prassi il deposito di fondi su un conto del giocatore prima di autorizzarli a giocare. I depositi possono essere effettuati con carte di credito, portafogli elettronici, bonifici bancari, carte pre-pagate o trasferimenti di denaro contante. Generalmente gli operatori di gioco d’azzardo on-line fissano ulteriori limitazioni, per esempio sui livelli di deposito e di prelievo dal conto del giocatore, limiti utilizzati allo stesso modo sia per i depositi che per i prelievi di fondi (cosiddetto sistema “chiuso”).
Nel sistema sopra delineato risulta evidente come sia fondamentale l’attività di
identificazione del cliente per tutelare i minori, prevenire le frodi e il riciclaggio dei proventi di attività illecite e, in ragione di un tanto, la stessa fase di identificazione presenti problemi relativi al mercato interno, quando il prestatore di servizi e il cliente si trovano in luoghi diversi, ciò anche in ragione dell’attuale mancanza nell’UE di riconoscimento reciproco dei servizi di identificazione e riconoscimento elettronici.
Considerata la tendenza all’espansione del business e la necessità di contrastare il mercato nero, si auspica per il futuro – al di là della stesura del Libro verde sulla regolamentazione dei servizi di gioco d’azzardo on-line nel mercato interno – la promozione di una più stretta cooperazione, a livello comunitario, fra gli stati membri, nonché la previsione – nel rispetto del citato principio di sussidiarietà – di comuni standard di garanzia o di una direttiva quadro. In tale senso pare si stia già muovendo qualcosa: lo scorso novembre, infatti, il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione non vincolante con cui si chiede alla Commissione Europea di adottare le misure più idonee per assicurare un approccio coordinato (dato il carattere transfrontaliero del fenomeno) per quanto concerne le misure di prevenzione del gioco d’azzardo illegale e di protezione di bambini e adulti vulnerabili.

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